Prima di parlare di aggregazioni comunali è necessario chiarire che cosa sia oggi il Comune e quali siano i problemi che lo concernono. La definizione classica descrive il Comune come un ente di diritto pubblico dotato di poteri sovrani in un territorio delimitato. Nella struttura istituzionale elvetica, il Comune costituisce il livello più prossimo ai cittadini e come tale svolge funzioni e servizi vicini alla popolazione. Questa vicinanza favorisce e alimenta una visione che oltrepassa gli aspetti oggettivi e istituzionali, diventando una bandiera alla quale il cittadino si identifica. L’ente locale è quindi un quadro di riferimento sociale e un riferimento politico in cui è possibile contribuire e partecipare attivamente.
La crisi dell’istituzione comunale
Fino alla fine del ‘700 sussistono prevalentemente Comunità dotate di diritti d'uso e Comuni di cittadini. Il 1798 segna la nascita del Comune moderno: la legislazione dell'Elvetica rende autonoma la pubblica amministrazione e abolisce i privilegi ai residenti da lunga data. Le competenze del Comune restano comunque relativamente modeste. I limiti del territorio comunale corrispondono sovente ai confini del vecchio Comune parrocchiale, oppure rispecchiano la configurazione dei villaggi.
La Costituzione federale del 1848 stabilisce la libertà di domicilio per tutti i cittadini svizzeri e concede il diritto di voto su questioni comunali unicamente agli attinenti. Solo nel 1874 la nuova Costituzione accorda a tutti gli Svizzeri domiciliati in un Comune i diritti politici anche a livello comunale.
In definitiva, lo sviluppo del Comune negli ultimi 150 anni è molto stabile, fatto che è in contrasto con i cambiamenti vissuti dalla società in questo stesso periodo. Dal 1848 il numero dei Comuni non ha subito mutamenti sostanziali: dai 3205 di allora si è scesi a 2880 alla fine del 2001. Malgrado la crescita demografica registrata in questo periodo, i Comuni sono rimasti piccoli, tanto che alla fine del XX secolo il 55% di essi contava meno di 1000 abitanti (contro l'80% del 1850). In Ticino, la proporzione di Comuni con meno di 1000 abitanti è del 67%.
Parallelamente, nel XIX e XX secolo si assiste all'aumento dei compiti e dei servizi comunali : il mantenimento dell'ordine pubblico, il controllo degli abitanti, lo svolgimento di votazioni, i servizi di approvvigionamento e smaltimento (acqua, elettricità, gas, rifiuti, fognature), le strade, l’assistenza sociale, l’educazione. Questo ha comportato un notevole aumento delle spese e una crescita sostenuta dei compiti amministrativi, soprattutto in relazione ai numerosi vincoli di matrice cantonale e federale.
Le autorità comunali devono pertanto disporre di ingenti mezzi e nel contempo gli eletti devono disporre di conoscenze e tempo da dedicare alla Comunità. Il problema è particolarmente acuto nei Comuni piccoli, dove gli abitanti disposti ad accettare queste condizioni sono sempre in diminuzione. I Comuni situati nei comprensori montani sono confrontati a difficoltà nell’assumere e nel gestire i compiti che a loro competono. Per risolvere questo problema, i Comuni fanno spesso capo alle associazioni di diritto privato o di diritto pubblico (consorzi). Queste si occupano principalmente di incarichi specifici come ad esempio la gestione di un impianto per il trattamento delle acque. La Cooperazione intercomunale permette inoltre di collaborare in ambiti quali la scuola o l'assistenza pubblica.
Le difficoltà riscontrate dall’ente comunale non concernono unicamente i Comuni periferici, ma anche quelli situati in zone urbane. Le difficoltà registrate in questi comprensori sono legate principalmente ai limiti comunali insufficienti per gestire le situazioni problematiche quali ad esempio il traffico pendolare. Inoltre la città diffusa su un numero elevato di Comuni distribuisce male i costi per fornire servizi e strutture ad una popolazione notevolmente superiore a quella residente. Non da ultimo, la frammentazione amministrativa ha impedito lo sviluppo di un concetto coerente e coordinato di pianificazione territoriale, portando ad una situazione caratterizzata da problemi viari, ambientali e paesaggistici di notevole entità.
La riforma del Comune
L’aggregazione di più Comuni autonomi si traduce con l’unione dei loro territori, delle loro popolazioni e delle loro organizzazioni in un unico nuovo Comune. Questo processo è la risposta ai problemi evidenziati in precedenza e che riguardano una rete di Comuni frammentata e sempre meno adeguata alle funzioni richieste.
In Ticino i processi aggregativi hanno registrato una notevole accelerazione nel corso dell’ultimo decennio. Il frutto di questo lavoro è già visibile nei tre neo-Comuni di Isorno, Onsernone e Capriasca, mentre si è già accettato in votazione la creazione dei nuovi Comuni di Acquarossa, Lavizzara, Maggia, Mendrisio, Muggio, Nuova Lugano, Collina d’Oro e Bioggio (42 Comuni coinvolti). All’inizio del 2004 altri 45 Comuni saranno chiamati a votare sulla creazione di un nuovo ente locale: Medio Malcantone, Comune Nuovo, Verzasca, Alta Blenio, Alto Malcantone, Media Leventina, Media Maggia, Avegno/Gordevio. In numerosi altri Comuni la votazione arriverà per il 2005, mentre in altri l’aggregazione è ancora in fase di studio (35 Comuni coinvolti). In totale, il tema tocca la metà dei Comuni del cantone (122 su 245).
Le ragioni che spingono le autorità a lanciare un progetto di aggregazione sono numerose. Gli argomenti più frequenti riguardano la riduzione dei costi e la volontà di garantire le prestazioni, la difficoltà riscontrata nella partecipazione alla vita politica del Comune e la volontà di avere più peso nei confronti degli altri livelli istituzionali.
Gli oppositori sostengono argomentazioni legate alla perdita di autonomia e all’aumento della distanza tra autorità comunali e i cittadini, con una conseguente perdita di identità. La collaborazione intercomunale vanta inoltre un’esperienza decennale positiva in molti Comuni, fatto che incita a mantenere lo status quo.
Le fusioni rappresentano un'opportunità per il consolidamento finanziario e amministrativo dei Comuni, a condizione che il nuovo Comune venga supportato dai crediti necessari da parte dello Stato. Questi crediti permettono da una parte di cancellare i debiti accumulati in precedenza e d’altra parte forniscono le risorse necessarie alla riorganizzazione amministrativa e dei servizi.
Le aggregazioni, approccio concreto allo sviluppo sostenibile
In questo contesto, la creazione di Comuni più solidi e propositivi attraverso le aggregazioni, fornisce l’occasione concreta di indirizzare la politica del nuovo ente sul lungo termine. Come successo nel nuovo Comune di Capriasca, le autorità hanno colto l’occasione dell’aggregazione per ridefinire la politica comunale in un ottica sostenibile. Questo approccio è stato realizzato grazie all’Agenda 21 comunale, una strategia d’azione che stabilisce le tappe di uno sviluppo sostenibile per il 21esimo secolo. In Svizzera, complessivamente, le collettività locali e regionali hanno realizzato o stanno realizzando ottanta progetti riguardanti lo sviluppo sostenibile.
Questo esempio dimostra come un Comune forte ha la possibilità di orientare in maniera più marcata la propria politica verso lo sviluppo sostenibile, grazie anche alle maggiori risorse umane e amministrative di cui gode il nuovo ente. Possiamo cercare di definire alcuni aspetti che ricavano degli indubbi benefici dalla ridefinizione dell’ente locale, distinguendo in un’ottica sostenibile gli impatti a livello di politica ambientale, economica e sociale.
Ambiente
A livello ambientale l’aggregazione tra i Comuni rappresenta dunque una buona occasione per ridefinire e migliorare le politiche ambientali e di pianificazione del territorio che in precedenza non erano coordinate. Le risorse ambientali e paesaggistiche possono trarre dei grandi vantaggi da una gestione efficace, offrendo anche nuove opportunità a diversi settori economici quali il turismo o l’agricoltura.
Il nuovo Comune non solo si trova in condizione di gestire meglio il territorio, ma dispone anche della massa critica necessaria per lanciare nuovi progetti in un’ottica sostenibile. Alcuni esempi classici riguardano il turismo, le attrezzature comunali e la politica dei trasporti. In quest’ultimo ambito bisogna evidenziare il ruolo delle autorità comunali nella promozione della mobilità sostenibile, come avvenuto con l’appoggio dato all’abbonamento arcobaleno o al progetto VEL 2. I nuovi progetti possono anche sviluppare e potenziare i percorsi ciclabili e pedonali, sostenendo nel contempo una politica di decentralizzazione della rete stradale rispetto ai centri urbani.
Se per un comune di dimensioni limitate si rivela difficile ammortizzare investimenti in strutture e attrezzature di qualità ed ecologiche, per un comune solido questa opzione diventa sostenibile. In questo ambito il comune sarà ad esempio in grado di riformulare la propria politica energetica e di favorire una gestione razionale di tutte le risorse.
Economia
Le iniziative sviluppate in numerosi Comuni hanno permesso ad esempio di salvaguardare e valorizzare i negozi di paese, permettendo di contrastare almeno in parte la chiusura di piccoli spacci periferici a profitto dei grandi centri commerciali.
Altri Comuni si sono concentrati sulla problematica dei rifiuti, cercando di limitare le spese crescenti per l’ente pubblico e nel contempo aumentare l’efficacia ambientale. In questo senso è bene ricordare che il 70% dei rifiuti domestici è costituito da materie riciclabili. Le azioni hanno cercato di educare alla corretta gestione dei rifiuti domestici, di informare e sensibilizzare i giovani sull'importanza della raccolta separata e del riciclaggio.
Sociale
L’aumento delle spese in ambito socio-sanitario e l’invecchiamento della popolazione pongono dei nuovi limiti all’operato delle autorità comunali. Per garantire servizi sociali, sanitari ed educativi accessibili ed efficaci, che soddisfino i bisogni e le attese dei cittadini, i Comuni dovranno disporre delle strutture e dei mezzi finanziari necessari, oltre che ad una progettualità orientata a lungo termine.
Conclusioni
Questo riassetto locale è associato con la questione della nuova perequazione
finanziaria che mira all’attenuazione delle disparità regionali, come pure a sostenere l’investimento comunale. In questo senso, un Comune autonomo a livello finanziario rappresenta una garanzia di durabilità per i servizi del Comune, permettendo nel contempo di non gravare sulle finanze di altri Comuni.
Come ricordato a più riprese nelle conferenze organizzate in questi ultimi anni, è tempo di passare dalla riflessione all’azione, realizzando concretamente dei progetti innovativi e sostenibili.
